REN jussnytt – Endringsklausuler

De fleste nettselskaper vil på et eller annet tidspunkt stå overfor et behov om å gjøre endringer i en inngått kontrakt.

I denne forbindelse oppstår følgende problemstilling:
Er endringen lovlig i henhold til anskaffelsesregelverket?

Anskaffelsesregelverket gjelder i utgangspunktet kun frem til kontrakten er signert med leverandøren. Etter dette går man over i kontraktsfasen. I denne fasen er det i første rekke kontrakten/kontraktsretten som regulerer forholdet mellom partene.

Ofte oppstår det imidlertid et behov for å gjøre endringer i kontrakten. Visse endringer kan være av en slik grunnleggende karakter at de må betraktes som inngåelse av en ny kontrakt, som må konkurranseutsettes i henhold til reglene om offentlige anskaffelser.

Anskaffelsesretten inneholder i denne forbindelse en "lære" om såkalte "vesentlige endringer". Denne læren går i korthet ut på at det vil være i strid med regelverket å gjøre "vesentlige endringer" i en inngått kontrakt. Er en endring vesentlig, inntrer det en plikt til å konkurranseutsette det aktuelle behovet i henhold til prosedyrene i anskaffelsesregelverket.

En vesentlig endring av en kontrakt vil kunne utgjøre en ulovlig direkteanskaffelse, som blant annet kan sanksjoneres med overtredelsesgebyr på inntil 15 % av kontraktens verdi. Hvorvidt en endring er vesentlig eller ikke kan således få betydelige konsekvenser.

Grensen mellom vesentlig og ikke-vesentlige endringer kan imidlertid være vanskelig å trekke i praksis. En viss hjelp finner vi imidlertid i forsyningsforskriften kapittel 24.

Mange kjenner kanskje til reglene i forsyningsforskriften § 24-1 bokstav b) om prisendringer. Det følger av denne bestemmelsen at det kan gjøres endringer i en vare- og tjenestekontrakt som medfører prisøkninger som er lavere enn EØS-terskelverdiene og 10 % av den opprinnelige kontraktsverdien for vare- og tjenestekontrakter og 15 % for bygge- og anleggskontrakter. Bestemmelsene gir en forutsigbar og "trygg havn" for endringer som ligger under de angitte grensene. En forutsetning er at anskaffelsens overordnede karakter ikke endres.

Forsyningsforskriften kapitel 24 har også en rekke andre bestemmelser som regulerer forholdet mellom vesentlige og ikke-vesentlige endringer.

Det vil sprenge rammene for dette nyhetsbrevet å gå nærmere inn på alle endringsreglene i forsyningsforskriften. I det følgende skal vi derfor konsentrere oss om en bestemmelse som blir oversett av mange, nemlig bestemmelsen om endringsklausuler i forsyningsforskriften § 24-1 bokstav a).

I henhold til denne bestemmelsen kan det foretas endringer i en inngått kontrakt så lenge endringen "foretas etter en endringsklausul som nevnt i § 15-1 annet ledd".

Utgangspunktet er med andre ord at endringer som gjøres i henhold til en endringsklausul ikke er vesentlige. Dette gjelder selv om den økonomiske verdien av endringen i seg selv kan være betydelig, og langt høyere enn de ovennevnte minstegrensene for lovlige endringer etter § 24 bokstav b).

Bakgrunnen for denne vidtgående muligheten til å gjøre endringer iht. endringsklausuler er at de grunnleggende kravene til forutberegnelighet, likebehandling og konkurranse i større grad er ivaretatt når leverandørene på forhånd er gjort kjent med til hvilke typer endringer som kan finne sted. Når endringen allerede er varslet i den forutgående konkurransen, er det ingen grunn til å konkurranseutsette den på nytt.

Endringsklausuler kan med andre ord være et svært effektivt virkemiddel for å oppnå fleksibilitet i anskaffelser, og sikre at senere endringer og tilleggsleveranser i kontraktsfasen skjer innenfor rammene av anskaffelsesregelverket.

Det er imidlertid viktig å være oppmerksom på at forsyningsforskriften § 15-1 (2) stiller forholdsvis strenge krav for at en endringsklausul skal være gyldig. Disse kan grovt sett oppsummeres i følgende tre vilkår:

I det følende skal vi se nærmere på disse tre vilkårene:

1. Endringsklausulen må angis i anskaffelsesdokumentene.

Endringsklausulen må for det første angis i anskaffelsesdokumentene. Dette kravet fremstår som selvsagt, og er en konsekvens av forutberegnelighetskravet. Endringsklausulen må gjøres tydelig kjent for leverandørene.

Det er således viktig å tenke grundig gjennom behovet for, og utformingen av, endringsklausulene før anskaffelsesdokumentene sendes til leverandørene. Det å ta inn endringsklausuler underveis i konkurransen vil kunne utgjøre en ulovlig endring.

2. Endringsklausulen må angi arten, omfanget og vilkårene for endringen.

Forsyningsforskriften § 15-1 (2) krever videre at det må "fremgå klart hvilke endringer oppdragsgiveren kan foreta, i hvilket omfang og på hvilke vilkår".

Kravet innebærer med andre ord at endringsklausulen må angi:

Angivelsen av arten av endringen kan eksempelvis gå ut på at man skal ha rett til å bestille mer av samme ytelse. Ettersom pris og øvrige betingelser i et slikt tilfelle allerede fremgår av anskaffelsesdokumentene, kan endringsklausulen utformes forholdsvis enkelt ved å angi hvilke deler av leveransen det kan bestilles mer av. Et eksempel er at man inntar en opsjon på kjøp av en ekstra trafoavgang til til allerede inngåtte pris og leveringsvilkår.

Endringsklausuler kan imidlertid også gjelde andre typer endringer, eksempelvis en utvidelse av varesortimentet, endringer av kontraktsvilkår, justeringer av prisen eller at kvaliteten på leveransen skal endres. I disse tilfellene må endringsklausulen beskrives mer utførlig.

Videre må omfanget av endringen angis. Dette kan eksempelvis gjøres ved å angi en verdigrense i kroner eller som en prosentandel av opprinnelig kontraktspris.

Til sist må det angis på hvilke vilkår endringen kan foretas. Dette vil i praksis ofte kunne være det mest utfordrende punktet. Det er en del som taler for at dette kravet innebærer at man både må angi vilkårene for når endringen kan finne sted og vilkårene/betingelsene for gjennomføringen av endringen.

Hvor detaljert vilkårene må angis er omdiskutert, og vil kunne variere avhengig av anskaffelsens karakter. Det er imidlertid viktig at vilkårene for endringen baseres på et objektivt grunnlag. Endringsklausulen kan ikke overlate til partene å forhandle om pris og leveringsvilkår for endringen.

Det er imidlertid ikke er nødvendig å beskrive vilkårene så presist at leverandørene kan gi en fast pris. Det skal imidlertid være mulig for leverandørene å forutse hvilke endringer som kan finnes sted, og være mulig å prissette endringen når den finne sted, uten at det overlates til partene å forhandle om prisen. [1]

I mange tilfeller kan det imidlertid være vanskelig å gi en presis beskrivelse av pris og leveringsvilkår på forhånd. Dette gjelder særlig på områder hvor det skjer en rask teknologisk utvikling. Det er ofte ønskelig og hensiktsmessig å ha endringsmuligheter i en kontrakt for å kunne benytte oppgraderte versjoner av programvare, måle- og overvåkingsutstyr mv, eller å benytte nye metoder for oppføring av nettanlegg.

For at muligheten til å benytte endringsklausuler i disse tilfellene skal være reell, bør det etter vårt syn ikke stilles for strenge krav til angivelsen av vilkårene, så lenge angivelsen er presis nok til å ivareta hensynet til forutberegnelighet og likbehandling. Ordlyden i forskriften § 15-1 (2) er imidlertid utformet "strengt" ved at den angir at det "klart" må angis på hvilke vilkår endringen skal finne sted.

Kravene til endringsklausuler reiser særlige spørsmål knyttet til standardkontraktene. De fleste standardkontrakter inneholder endringsklausuler, eksempelvis bygge- og anleggsstandardene (NS 8407, NS 8406 m.m.), KOLEMO og KOLEMINI m.fl.

Nyere KOFA-praksis kan tyde på at endringsbestemmelsene i disse standardkontrakten ikke nødvendigvis tilfredsstiller kravene til endringsklausuler i anskaffelses- og forsyningsforskriften. Det er derfor ingen automatikk i at endringer etter disse endringsklausulene er i samsvar med anskaffelsesregelverket. I KOFA 2014/139 uttaler klagenemndas flertall blant annet at endringsklausulen i NS 8406 punkt. 19.1 "vil nok etter omstendighetene kunne stå i et spenningsforhold til anskaffelsesregelverket".

Selv om mange av endringene etter standardkontraktene vil kunne falle inn under de øvrige unntakene i forsyningsforskriften kapittel 24, er dette potensielle "spenningsforholdet" mellom endringsklausulene i standardkontraktene og anskaffelsesregelverket uheldig. Det bør her komme en avklaring av hensyn til forutberegneligheten for både nettselskapene og leverandørene.

3. Endringsklausulen må ikke endre anskaffelsens overordnede karakter.

Til sist er det et krav etter § 15-1 (2) at endringsklausulen "ikke må endre anskaffelsen overordnede karakter".

Det er begrenset veiledning i retts- og forvaltningspraksis knyttet til dette begrepet, og det må antas at oppdragsgiver her har et ganske vidt skjønn. Forbudet vil nok i først og fremst å ramme tilfeller der man endrer kontraktens grunnleggende elementer, eksempelvis ved at endringen retter seg mot et helt annet marked. I kommentarene til EU-kommisjonen er det gitt som eksempel at man gjør en leasing-kontrakt om til en kjøpekontrakt.

Departementet uttaler i sin veileder at anskaffelsens overordnede karakter vil kunne være endret dersom endringsklausulen åpner for å anskaffe noe som har en svak tilknytning til eller som ligger utenfor det opprinnelige virkeområdet til kontrakten.

Det er viktig å være oppmerksom på at selv om en endringsklausul ikke tilfredsstiller kravene i § 15-1 (2), så innebærer ikke dette at en anskaffelse under endringsklausulen automatisk er ulovlig. Det må i så tilfelle gjøres en konkret vurdering av om den aktuelle endringen er vesentlig iht. forsyningsforskriften kapittel 24, herunder § 24-2.

I denne sammenheng kan eksistensen av endringsklausulen i seg selv få betydning i vesentlighetsvurderingen, ettersom klausulen kan ha gitt leverandørene et forhåndsvarsel om potensielle endringer. Det innebærer at kravene til forutberegnelighet, likebehandling og konkurranse vil kunne være ivaretatt, selv om klausulen i seg selv ikke tilfredsstiller de kravene til endringsklausuler i § 15-1 (2).

Avsluttende merknader

Som gjennomgangen over viser kan endringsklausuler være et svært nyttig virkemiddel ved anskaffelser.

EU-domstolen har gitt uttrykk for at endringer som gjøres i henhold til endringsklausuler vil være i henhold til anskaffelsesregelverket, selv om den aktuelle endringen i seg selv er vesentlig.

Det er derfor viktig å foreta en grundig gjennomgang av hvilke endringsbehov som kan oppstå i løpet av kontraktsfasen, og vurdere nøye om det skal inntas endringsklausuler for å ivareta dette behovet. Dette kan være alt fra innarbeidelse av prisendringsklausuler, opsjoner på tilleggsleveranser og/eller andre kvalitets-/kontraktsendringer. Særlig en aktiv bruk av opsjoner kan være hensiktsmessig da disse gir en rett, men ingen plikt, til å gjennomføre den aktuelle endringen. Slike endringsklausuler kan være svært kostnads- og ressursbesparende gjennom at man unngår å iverksette nye og tidkrevende anskaffelsesprosesser for å dekke endrings- og tilleggsbehov som oppstår i kontraktsfasen.

Det er imidlertid viktig at endringsklausulen utformes i samsvar med kravene i forsyningsforskriften § 15-1 (2), slik at disse blir gyldige. Konsekvensen av å trå feil her kan være betydelig. Det bør derfor gjøres en konkret og grundig kvalitetssikring av endringsklausulene som inntas i anskaffelsesdokumentene (kontrakten).

[1] Dette kommer til uttrykk i veilederen til den danske Konkurrence- og forbrukerstyrelsen.

Advokatene i Simonsen Vogt Wiig er tilgjengelige for videre bistand i forbindelse med alle spørsmål knyttet til rettigheter og krav i forbindelse med krav om flytting eller endring av nettanlegg.

Advokatfirmaet Simonsen Vogt Wiig og REN har inngått en meget gunstig samarbeidsavtale. Avtalen gir nettselskapene en rekke fordeler, av både faglig og økonomisk art.

Opplysninger om samarbeidsavtalen og nettselskapenes fordeler finner du her.